Democracia y "Alta" Corrupción

Susan Rose-Ackerman

Los escándalos de corrupción son una señal de que un país reconoce la diferencia entre lo público y lo privado. Uno de los rasgos distintivos de las sociedades democráticas modernas es la separación formal entre el Estado y el resto de la sociedad. Los políticos, los burócatas y los magistrados reciben unos salarios y deben establecer una distinción precisa entre sus ingresos económicos personales y los del Estado. A los funcionarios civiles se les contrata para llevar a cabo una labor pública y se les prohíbe obtener beneficios económicos personales de individuos y empresas privadas. La corrupción y el tráfico de intereses personales se producen en estas sociedades cuando los funcionarios utilizan sus cargos públicos para obtener beneficios personales. Así, en las nuevas democracias emergentes, la corrupción puede ser una señal de progreso. La preocupación de los ciudadanos a propósito de los sobornos que reciben los funcionarios públicos en pago de favores indican que los ciudadanos y las autoridades de gobierno reconocen la existencia de normas que regulan las prácticas leales y de administración competente, y que éstas pueden ser violadas.

La "alta" corrupción, o corrupción en las altas esferas es imposible en un país donde la autoridad del Estado emana de la figura del gobernante. Estos gobernantes pueden carecer de legitimidad, pero no pueden ser corruptos. El gobernante y el Estado se encuentran en estrecha relación. La corrupción en los niveles más bajos puede ocurrir cuando los funcionarios se enriquecen tanto a expensas de los gobernantes como de los ciudadanos, si bien el propio gobernante es ajeno a ello. Al observar conductas "cleptocráticas" en las altas esferas, los funcionarios de menor rango buscan una participación y sólo se ven limitados por la inquietud del gobernante ante la posibilidad de perder una porción del botín. Los sobornos pagados a los gobernantes constituyen un síntoma más profundo que afecta a la legitimidad política.

La democracia y el libre mercado no siempre constituyen un remedio contra la corrupción. El cambio de un gobierno autoritario a un gobierno democrático no disminuye necesariamente los sobornos. Más bien, redefine las normas del país en lo relativo a la conducta de los funcionarios públicos. Un país que se democratiza sin a la vez crear una legislación y sin velar por el cumplimiento de las normas que rigen los conflictos de intereses, el enriquecimiento económico y los sobornos, corre el riesgo de socavar sus nuevas y frágiles instituciones, vulnerables frente a la búsqueda de beneficios personales. Un país que avanza hacia la liberalización de su economía sin una reforma paralela del Estado corre el riesgo de crear graves presiones sobre los funcionarios para participar en la nueva riqueza del sector privado.

Aunque las prácticas de corrupción pueden darse a todos los niveles del sistema político y económico, el soborno de los dirigentes políticos y de los funcionarios públicos es un fenómeno especialmente inquietante. La "alta" corrupción, o corrupción de alto nivel, mueve grandes cantidades de dinero, y a menudo son las empresas multinacionales las que practican los sobornos. Si sólo el 5% de las inversiones extranjeras directas en los países menos desarrollados asumiera la forma de sobornos, el total alcanzaría una suma promedio de 2 mil millones de dólares al año. Si el 5% del valor de las importaciones de mercancías fuera desviado para sobornos, el total combinado llegaría a 50 mil millones de dólares.1 Sin embargo, la corrupción de las empresas multinacionales no es únicamente una cuestión de transferencia de los beneficios de los monopolios de un bolsillo a otro. Nominalmente, los sobornos son pagados por las multinacionales y aceptados por los funcionarios del país extranjero. A fin de cuentas, el coste de la corrupción puede ser asumido tanto por los ciudadanos, acreedores y donantes de ayuda del país anfitrión, como por los contribuyentes del país de origen de la multinacional. Pero la corrupción no es únicamente un problema de distribución. También tiene consecuencias que inciden en la eficiencia. En un país que desea crear unas instituciones democráticas y de mercado frente a poderosos rivales, estos efectos distributivos y de eficiencia pueden tener consecuencias políticas si la corrupción a gran escala socava la legitimidad de un gobierno.

El problema no consiste únicamente en identificar la incidencia del soborno en sí, sino también en definir las consecuencias del soborno en cuanto da lugar a términos contractuales sobredimensionados, a proyectos deficientemente concebidos, a la distorsión de las prioridades de desarrollo y al debilitamiento de la actuación del gobierno. Este artículo comienza destacando los impactos económicos y de distribución de los ingresos debido a la corrupción. El nivel de los sobornos no es la dimensión más importante del impacto de la corrupción. Los costes en términos de pérdida de fondos de inversión y de distorsión de las prioridades puede ser elevado, aún cuando el volumen de los sobornos sea bajo. Más adelante, analizamos por qué las empresas multinacionales encuentran incentivos en el pago de sobornos, y cómo estos incentivos varían dependiendo de las industrias y los países. Finalmente, procederemos a explicar por qué el impacto de la corrupción no es sólo una función de los servicios otorgados por los sobornos, sino que también depende de cómo son utilizados los sobornos. Los sobornos depositados en una cuenta bancaria en el extranjero o utilizados para comprar bienes inmobiliarios en Nueva York tienen un impacto diferente de los sobornos que permanecen en el país.

La segunda parte del artículo establece una relación entre los incentivos de la corrupción y las estructuras de gobierno, y sugiere algunas estrategias de reforma. Analiza los incentivos de corrupción que existen tanto en los países democráticos orientados al libre mercado como en los gobiernos autocráticos, y destaca cómo la estabilidad gubernamental interactúa con factores exteriores independientes para alentar o controlar la corrupción. La sección final analiza las conflictivas presiones que existen en los gobiernos democráticos. Tanto los políticos que enfrentan difíciles campañas de reelección como aquellos que se encuentran al final de su carrera política, son vulnerables a la corrupción. Sin embargo, la compleja estructura de organización de las legislaciones democráticas y la separación formal de poderes aumentan los costes de la corrupción, y pueden llegar a disuadir todas las operaciones de corrupción excepto las más importantes.

La corrupción tiene efectos de orden primario y de orden secundario. Los de orden primario son la ineficiencia y la ausencia de prácticas leales implícitas en el pago de sobornos. Entre las ineficiencias se encuentran tanto los efectos de los sobornos en la asignación de beneficios y costes públicos como los costes transaccionales de otorgar y recibir pagos ilegales. Los efectos de orden secundario tienen que ver con el destino de los ingresos por sobornos. La ilegalidad de los pagos puede limitar el modo en que los fondos son usados y estimular su inversión fuera del país en empresas comerciales ilegales.

El análisis de la corrupción en tratos comerciales normalmente legales es cómo estudiar la incidencia de los impuestos. En ambos casos querríamos saber no sólo cuánto se ha pagado sino la incidencia final de los pagos y su impacto en la asignación de recursos. Los impuestos sobre los beneficios no serán asumidos enteramente por los dueños de las empresas. En parte pueden ser desplazados hacia los consumidores, los acreedores y los proveedores de insumos. El coste de los sobornos pagados por una empresa pueden ser desplazados de la misma manera. Sin embargo, el análisis de los sobornos es diferente de las habituales discusiones sobre la incidencia de los impuestos, en el sentido de que los pagos siempre se efectúan a cambio de algo. Se parecen más a las tarifas de los usuarios que a los impuestos habituales. Debido a la naturaleza de compensación de los sobornos, el impacto y nivel de la corrupción pueden ser alterados por las acciones de funcionarios ávidos de dinero. Éstos pueden rediseñar los programas o aplicar la legislación con el fin de maximizar el pago de sobornos. Si el que paga el soborno es una empresa multinacional, estas acciones pueden desplazar el coste de la corrupción a los ciudadanos y a los acreedores del país anfitrión o a los rivales de la multinacional que paga el soborno. Esta conducta puede comprometer la eficiencia de la economía de un país y afectar la asignación de recursos entre países.

El valor de un negocio corrupto depende de los beneficios recibidos a cambio de los sobornos. Si los beneficios netos aumentan como resultado de los sobornos, la demanda de éstos puede estimular la inversión y el comercio. Tanto los que sobornan como los sobornados se benefician de una comisión clandestina que exime a una empresa de pagar altas tarifas por la importación de insumos. Sin embargo, los beneficios proporcionados a los inversionistas pueden imponer ciertos costes a los ciudadanos. En el ejemplo mencionado más arriba, la recaudación arancelaria disminuye. Aunque los sobornos sólo conduzcan a una reducción de trámites burocráticos innecesarios, la corrupción es costesa, dado que los sobornos son un sustituto de los impuestos que podrían gravar al inversionista en un mundo sin reglamentos contraproducentes. El soborno siempre es una manera inferior de extraer beneficios económicos de las empresas, dado que en su mayor parte sus beneficios están destinados a unos pocos individuos, no al conjunto de la población, y porque en muchos casos la búsqueda de sobornos destruye la riqueza. Además, un gobierno corrupto puede tener necesidad de depender de otros tipos de impuestos menos eficientes y más regresivos si los funcionarios públicos tienen acceso a los beneficios de las empresas multinacionales y otras grandes empresas comerciales.

A primera vista, pareciera que los sobornos fueran menos distorsionadores si se pagan de los beneficios brutos que no se ven afectados por la cuantía del soborno. Aunque esta observación es correcta, soslaya un aspecto importante del entorno de la corrupción. La principal diferencia entre impuestos y sobornos es la ausencia de restricciones sobre los beneficios fijos. Los funcionarios públicos pueden influir en el nivel de beneficios a los que pueden acceder. Las autoridades corruptas de alto nivel se parecen al gobierno leviatánico definido por Geoffrey Brennan y James Buchanan (1980), que impone impuestos con el fin de expropiar toda la riqueza privada posible. Brennan y Buchanan recomiendan disminuir la capacidad del Estado para obtener beneficios. Para ellos, el mejor impuesto es el que se aplica a los bienes y servicios que tienen una demanda o una oferta elástica. Pocos gobiernos encajan en este modelo "cleptocrático".2 La mayoría posee legislaciones que condenan la corrupción y otras formas de obtención de beneficios personales. Las elecciones, la opinion pública, los medios de comunicación, las normas que rigen la contabilidad y la aplicación de las leyes restringen la búsqueda desenfrenada de beneficios personales por parte de los funcionarios. Sin embargo, las lecciones básicas del análisis de Brennan y Buchanan se refieren a la lucha contra la corrupción. Ésta puede ser mitigada mediante una estructura constitucional que limite el nivel de los beneficios de los monopolios bajo el control del Estado.

El carácter endógeno de las ganancias por corrupción en los países cleptocráticos arroja dudas sobre el argumento de que la corrupción favorece el crecimiento en los países con grandes burocracias. Al contrario, la causalidad puede darse a la inversa. La posibilidad de obtener sobornos alienta a los funcionarios a crear trabas burocráticas. Este supuesto coincide con un estudio de Paolo Mauro (1995). Utilizando un índice de corrupción desarrollado por una empresa de asesoría para la inversión, Mauro ha demostrado que la corrupción de alto nivel está relacionada con niveles más bajos de inversión. Una fluctuación estándar de un punto de mejoría en el índice fue asociada con un aumento de 2,6 puntos en la tasa de inversión durante el periodo 1980-1985. Los resultados de Mauro coinciden con el argumento de que un alto nivel de burocracia guarda una relación con la existencia de funcionarios que se prestan a prácticas de corrupción.

Mauro ha demostrado que los altos niveles de corrupción están relacionados con una baja inversión, pero sus datos no permiten dar un análisis detallado de los mecanismos de esta relación. Para entender el impacto de la corrupción en los ciudadanos de un país, consideremos dos extremos. Supongamos que un proyecto financiado por una empresa multinacional contempla el pago de sobornos. En un extremo, supongamos que los sobornos representan una transferencia de rentas de los beneficios extraordinarios de las empresas multinacionales a los bolsillos de funcionarios corruptos sin un impacto directo en el volumen de los impuestos de los ciudadanos de ese país. En el otro extremo, supongamos que los sobornos aumentan el coste del proyecto pero no disminuyen los beneficios de las empresas. Los costes son asumidos por los contribuyentes del país corrupto y tal vez por las organizaciones internacionales de ayuda y préstamos. Como es evidente, la mayoría de los proyectos en la práctica se inscriben en una categoría intermedia donde los funcionarios públicos obtienen beneficios y los costes son compartidos entre las empresas y los contribuyentes locales. Parece claro que para los países menos desarrollados los casos más perjudiciales son aquellos en que los fondos acaban siendo pagados por los propios contribuyentes. A la inversa, puesto que las empresas multinacionales pagan impuestos en su país de origen y que la mayoría de los países, con la excepción de Estados Unidos, en la práctica permiten deducir los sobornos, la corrupción que disminuye los beneficios en parte será financiada por los propietarios de la empresa y en parte por los contribuyentes del país de origen de la multinacional.

Para interpretar los resultados de Mauro, no obstante, debemos mirar más allá de los proyectos aislados. La corrupción en las altas esferas puede tener un impacto mucho más amplio. La búsqueda de sobornos puede afectar la asignación de fondos de inversión en un país y ayudar a definir el nivel global de las inversiones. Si la corrupción aumenta los costes y los riesgos, desincentivará las inversiones. Si disminuye los costes y los riesgos, estimulará las inversiones. Si se produce un aumento de las inversiones, no mediante la eliminación de trabas burocráticas innecesarias sino mediante la concesión de subsidios, el desarrollo de proyectos denominados "elefantes blancos", o poniendo trabas a partir de los reglamentos, el pueblo tendrá que asumir los costes. Si esta corrupción es generalizada y los sobornos no son utilizados para inversiones productivas, el impacto global en la economía puede ser negativo, aún cuando los beneficios de cada uno de los proyectos mejoren gracias a los sobornos que pagan sus promotores.

Todos los gobiernos, ya sean autoritarios o democráticos, tienen beneficios que repartir y costes que imponer. Pueden crear programas que requieran una intervención oficial generalizada, o programas que requieran sólo unas pocas resoluciones individualizadas. Pueden controlar una gran parte del PIB y regular los sectores privados restantes, o pueden adoptar una actitud de laissez faire. El gobierno tiene un poder monopólico y los funcionarios de gobierno pueden utilizar este poder para obtener beneficios personales.

Una empresa multinacional será vulnerable frente a las demandas corruptas de los funcionarios de un país si está obteniendo beneficios que son específicos de ese país y que superan sus beneficios en otros lugares. En otras palabras, sufriría una pérdida significativa de sus beneficios si dejara de hacer negocios en el país corrupto. Desde luego, estos beneficios no pueden convertirse en sobornos de corrupción a menos que el gobierno pueda ofrecer algo valioso a cambio. El caso extremo es cuando los funcionarios tienen la posibilidad de simplemente expropiar todos los beneficios específicos de un país obtenidos por una empresa a cambio de un permiso para que ésta pueda operar. Sin embargo, la mayoría de los países no son tan corruptos. En casos menos extremos, hay dos situaciones generales en que los gobiernos proporcionan beneficios valiosos.

Los beneficios de la corrupción varían dependiendo de la relación entre el gobierno y los inversionistas extranjeros. Cuando las empresas pueden funcionar a menos que el gobierno descubra que ha violado la legislación, entonces los sobornos podrían inducir a los funcionarios a pasar por alto las violaciones o perseguir las violaciones de uno de los competidores. Los poderosos funcionarios también pueden conseguir sobornos mediante extorsión amenazando a las empresas con sancionarlas. Así, en esta primera categoría hay tres tipos de incentivos para la corrupción. (1) Si la empresa viola las reglas y será probablemente detectada y sancionada si no paga los sobornos, puede sobornar para ser ignorada. (2) La empresa puede pagar para que los funcionarios castiguen las violaciones de sus rivales. (3) Aunque la empresa no haya violado las reglas, los funcionarios pueden obtener sobornos mediante extorsión a cambio de no acosar a la empresa con violaciones ficticias. La distinción clave se encuentra entre las dos primeras categorías y la tercera. En las dos primeras, la empresa pagará un soborno para inducir a los funcionarios a violar las reglas. En el segundo caso, los funcionarios violan las reglas y obtienen sobornos mediante extorsión a cambio de otorgar a la empresa la libertad a la que en principio tiene derecho.

La segunda clase general de casos surge cuando la empresa no puede funcionar a menos que el gobierno haya dado su aprobación. La importación o exportación de productos puede requerir licencias e inspecciones. Puede que las nuevas instalaciones requieran una aprobación zonal. Una empresa puede encontrarse entre un grupo de postulantes para un proyecto de construcción o de suministro, o competir para adquirir una empresa estatal en proceso de privatización. En ese caso se puede utilizar el soborno para que los funcionarios adopten una decisión a favor de le empresa. Los sobornos no sólo son mecanismos para asignar un beneficio determinado sino también pueden influir en el tipo de beneficio. Por ejemplo, los funcionarios pueden ocasionar un retraso excesivo como medio para conseguir sobornos más suculentos. Pueden privatizar empresas públicas con su poder monopólico intacto como un medio para aumentar el valor de las empresas. Pueden proponer grandes e innecesarios proyectos de capital como método para obtener sobornos. Un observador experimentado de las inversiones de capital en los países menos desarrollados sostiene que una buena parte de los proyectos auspiciados por el gobierno no serían aprobados sobre la base de una relación de costes y beneficios, y sólo han sido ejecutados para generar mecanismos de obtención de sobornos (Moody-Stewart, 1994). Tal vez sea exagerado, pero el fenómeno parece ser bastante habitual.3

La oferta potencial de sobornos es el anverso, ya sea de la demanda de beneficios por parte del gobierno o de la demanda de verse libres de costes impuestos por el gobierno. El Estado puede tener un sistema de reglamentos muy complejo, pero si nadie desea verse sujeto a éstos, el soborno no será elevado. Una empresa sin escrúpulos estará dispuesta a hacer pagos equivalentes a los beneficios obtenidos por los sobornos menos el coste que significaría violar la ley. Si un funcionario tiene un poder monopólico sobre algún aspecto de la actividad del gobierno, la disposición máxima al soborno son los beneficios ganados mediante la obtención del beneficio bruto menos los costes esperados del soborno (es decir, la probabilidad de ser detectado multiplicado por la sanción esperada). Cuando los beneficios brutos son menores, más alta será la probabilidad de que los beneficios se obtengan gratis (o para alguien que viola la ley, más alta la probabilidad de que no se adoptará medidas punitivas aunque no haya soborno de por medio). Si más de un funcionario independiente tiene la autoridad para otorgar el beneficio, el nivel de soborno disminuirá puesto que los beneficios marginales otorgados por cualquiera de los funcionarios también disminuye. Desde la otra perspectiva de la transacción, la disposición de un funcionario para aceptar sobornos también dependerá del riesgo de detección y del nivel de castigo esperado. Los funcionarios totalmente inmorales pueden actuar con honestidad simplemente porque los beneficios netos de aceptar sobornos son negativos (Rose-Ackerman, 1978).

Si los gobernantes autocráticos de un país aceptan sobornos, el riesgo de detección y sanción es prácticamente nulo, en el sentido habitual de la aplicación de la ley. Incluso los dirigentes elegidos democráticamente pueden ser inmunes a las responsabilidades criminales legales, especialmente si la corrupción se asocia con miembros del entorno familiar próximo o con socios comerciales, y no con el propio gobernante. Sin embargo, esto no significa que el coste de aceptar sobornos es nulo. Si el soborno es descubierto, puede socavar la legitimidad del régimen y aumentar la amenaza de caída del gobierno. Es más probable que salgan a la luz los grandes sobornos que los pequeños, y pueden tener un impacto más negativo en el futuro del político en el poder. Los altos funcionarios a quienes interesa conservar el poder pueden rechazar los sobornos, o pueden limitar el alcance de los sobornos con el fin de limitar el escándalo político. Se puede dar una situación aparentemente paradójica, en el sentido de que la corrupción es poco habitual en los tratos comerciales, pero cuando se produzca, los sobornos serán muy elevados. Este resultado es simplemente una aplicación del conocido axioma económico de que la demanda disminuye cuando los precios aumentan. Si la oferta de servicios corruptos es baja para un soborno determinado, el equilibrio soborno-precio puede ser elevado.

¿Cuál es la fuente de los beneficios específicos de cada país? Las empresas con beneficios más bajos son aquellas que realizan nuevas inversiones en la capacidad productiva que no requieren fuentes cercanas de materias primas especializadas, y las empresas en los mercados altamente competitivos que pretenden vender productos fabricados en otras latitudes. Cuando los ingresos complementarios procedentes de negocios en un país determinado no son altos, las empresas en esta categoría se encuentran en una fuerte posición de negociación frente al gobierno corrupto. Pueden ser capaces de resistir las demandas corruptas porque no se benefician mayormente de los negocios en ese país corrupto. Las empresas que aspiran a crear una capacidad productiva pueden resistirse a las demandas corruptas amenazando con establecerse en otro país.

En el otro extremo se encuentran las empresas con beneficios específicos por país muy elevados. Éstas incluyen empresas en el negocio de la extracción de minerales y la producción petrolífera. Con el paso del tiempo, una empresa puede pasar de la primera categoría a la segunda Antes de elegir un lugar para establecerse, una empresa puede escoger cualquier parte del mundo. Después de comprometer un capital fijo, la empresa se encuentra en la segunda categoría. Dado que esta segunda categoría es evidentemente mucho más vulnerable a las demandas corruptas, las empresas pueden intentar dejar el menor margen posible a las futuras soluciones cuando se trata de hacer grandes inversiones en capital fijo. Pero es casi imposible eliminar futuros riesgos de demandas corruptas. Los países conocidos como corruptos, por lo tanto, pueden encontrar dificultades para atraer inversiones de capital fijo. Como un dato empírico, deberíamos observar que, ceteris paribus, la corrupción es más acusada en aquellos países con ventajas comparativas en industrias de capital intensivo o de grandes recursos. Sin embargo, la intensidad del capital en la actividad económica en estos países es menor de lo que sería si no hubiese corrupción. La alternativa a la corrupción en estos casos son unos impuestos legales sobre los beneficios de una empresa, sobre el valor agregado o la facturación. Así, la corrupción puede dar como resultado impuestos más altos para los ciudadanos de un país o niveles inferiores de servicios públicos. Sin embargo, desde el punto de vista de una empresa multinacional, las cargas fiscales se asemejan un poco a los sobornos, en el sentido de que a un país puede resultarle difícil prometer no subir los impuestos en el futuro y tener credibilidad para ello.

Sin embargo, algunas empresas con elevados beneficios específicos pueden resistir a las demandas corruptas. Se trata de empresas que tienen un poder monopólico frente al Estado. Ofrecen algo que ninguna otra empresa puede proporcionar de la misma manera. Un ejemplo puede ser una empresa de ingeniería especializada que sea la única lo bastante fiable para diseñar un tipo particular de puente.4 Por otro lado, un producto de consumo de marca reconocida (McDonalds, Coca Cola) puede ser tan popular entre los consumidores de un país o ser un símbolo tan importante de desarrollo exitoso que los funcionarios corruptos no pueden arriesgarse a entrar en conflicto con dichas empresas.5

La vulnerabilidad ante la corrupción también puede depender del tipo de beneficios buscados por la empresa y de las características del país. Los beneficios específicos dependen no sólo de las políticas de gobierno sino también de ciertas características subyacentes, como la posición de un país en relación a los mercados mundiales, las características de su fuerza laboral, de la red de transportes y de las materias primas. Los países que se encuentran más cerca de los mercados mundiales se sitúan bajo una presión competitiva más intensa que los que están más distantes. Así, las oportunidades para la corrupción deberían ser menores en el primer caso que en el segundo. Un reciente estudio econométrico de Alberto Ades y Rafael Di Tella (1994) se refiere a estos problemas. Mediante el uso de un índice de corrupción elaborado a comienzos del decenio de los 80, y complementado por datos más recientes a comienzos del decenio de los 90, estos autores se preguntan cómo la competitividad de la economía afecta la posición de un país dentro de este índice de corrupción.6 Sostienen que los países más competitivos deberían ser menos corruptos. Al carecer de una medida directa de la competitividad, utilizan diversos sustitutos y encuentran resultados coincidentes con su teoría.7 Entre sus medidas de competitividad figuran ciertos factores bajo el control del Estado, como las leyes antimonopolio, mientras que otros, como la distancia de los mercados mundiales, no están sometidos al control estatal.

Aún cuando los beneficios específicos propios de un país sean bajos, habrá que pagar sobornos, pero entonces aumentará el precio del contrato, y no disminuirán los beneficios de la empresa. Los costes de los sobornos serán asumidos por los ciudadanos de ese país y por los acreedores en la medida que los funcionarios creen beneficios artificiales para los inversionistas. Se puede pagar los sobornos a cambio de beneficios especiales que aumenten los beneficios brutos de la multinacional y, por lo tanto, su capacidad para pagar. El soborno será particularmente perjudicial en estos casos, no sólo porque los ciudadanos del país menos desarrollado y los acreedores del país pagarán este coste, sino también porque la corrupción disminuye la eficiencia y provoca ineficacia.

Las empresas con unos beneficios específicos elevados probablemente pagarán sobornos a partir de las utilidades. Las nuevas empresas pueden aspirar al derecho de explotación de los recursos minerales de un país, o las empresas establecidas con capitales fijos en el país pueden buscar unos beneficios normativos o facilidades impositivas. Este tipo de corrupción tendrá un impacto en la asignación de recursos si desalienta a los inversionistas eficientes que desean establecerse en el país, o si los costes operativos de los sobornos son lo bastante elevados para disminuir la eficiencia de los procesos productivos. Por ejemplo, si los burócratas retrasan las actividades hasta que los sobornos sean pagados, esto puede disminuir la productividad de los trabajadores. Sin embargo, el pago de sobornos a partir de los beneficios que de otro modo serían repartidos entre la empresa y los ciudadanos del país es un problema menos grave que los sobornos que empobrecen aún más a un país de por sí pobre.

Las empresas multinacionales que participan en la privatización de las empresas públicas se encuentran en la misma categoría que los productores de materias primas. Los ferrocarriles de propiedad del Estado, las compañías telefónicas o las aerolíneas se parecen mucho a los yacimientos de minerales. Uno de los problemas que surgen en este caso son las iniciativas ineficaces emprendidas por los funcionarios de gobierno para aumentar el valor de las empresas públicas y, por lo mismo, el monto de posibles sobornos. Los ejemplos más conocidos de esto son las condiciones impuestas a las nuevas empresas privadas que limitan la competencia. Por ejemplo, cuando Argentina privatizó la compañía telefónica estatal, dividió el sistema en dos, pero otorgó a cada mitad un monopolio regional.8 Se puede vender una línea aérea nacional con la promesa de tener acceso exclusivo a ciertas rutas lucrativas. Además, las comisiones ilegales pueden socavar el propio proceso de licitación, lo cual conducirá a la venta de las empresas a inversionistas ineficaces o corruptos.

Estos problemas también pueden surgir cuando se trata de asignar los derechos de explotación minera. Por ejemplo, el gobierno puede favorecer a un postulante ineficaz pero corrupto. A expensas de los contribuyentes, puede construir un camino que sólo será útil para aquél que gane los derechos de extracción. Si el recurso es lo bastante valioso, es posible que se produzcan acciones negativas. Por ejemplo, se podría solicitar sobornos que son esencialmente fondos destinados a la protección contra incendios provocados, sabotajes y secuestros. El soborno es una transferencia de la multinacional al funcionario, según el nivel de beneficios relacionado con el proyecto. Así, el funcionario sin escrúpulos tendrá incentivos para utilizar los fondos públicos y emprender otras acciones perjudiciales con el fin de estructurar el negocio para aumentar los beneficios.

Sin embargo, existe un límite a las actividades de los funcionarios para crear beneficios. Si exigen demasiado, las inversiones extranjeras se acabarán, y los empresarios locales se desplazarán hacia la economía sumergida. Un estudio llevado a cabo en Ucraína ha documentado este fenómeno (Kaufman, 1994). El autor desarrolló un índice de trabas para los inversionistas en el que se incluía los controles del comercio exterior y de los intercambios, así como el control de precios. El autor estima que la economía sumergida creció como respuesta a las restricciones impuestas por el control estatal. En una economía de este tipo la corrupción puede ser muy intensa o muy leve. Si el gobierno conserva alguna autoridad sobre la economía sumergida, los funcionarios pueden solicitar sobornos para pasar por alto las violaciones de las normas. Por el contrario, cuando el gobierno es muy débil, los funcionarios no gozarán de credibilidad a la hora de amenazar con aplicar la ley. A la inversa, los pagos ilegales al crimen organizado pueden sustituir a los sobornos. La corrupción es leve porque el gobierno no tiene credibilidad para amenazar ni puede proporcionar una protección fiable contra los delincuentes privados. Se ha convertido así en una entidad irrelevante.

En resumen, un gobierno en el que hay un escaso volumen de sobornos podría, no obstante, justificar una enérgica campaña contra la corrupción. Esta situación aparentemente paradójica puede ocurrir cuando el gobierno es tan inestable y está tan poco sujeto a controles externos que los instintos cleptocráticos de sus funcionarios logran ahogar gran parte de la inversión y el comercio. Por lo tanto, es importante ir más allá de las dimensiones de la corrupción para analizar su impacto en los ciudadanos de un país. El impacto de la corrupción puede ser importante aún cuando el nivel de comisiones clandestinas sea bajo. Así, si la probabilidad de corrupción es alta y si la corrupción como proporción de cada negocio es importante, se desincentivará las inversiones y disminuirá el volumen global de los pagos por soborno. El país padecerá un grave problema de corrupción aunque no se revele ningún escándalo de proporciones.

El problema final que suscita cuestiones de eficacia y de equidad es el destino de los sobornos. Al principio, podríamos pensar que el empleo de pagos por corrupción es irrelevante. El hecho de que el dinero provenga de sobornos no debería afectar el deseo de darle un uso productivo. Este resultado no se produce necesariamente si el destino de algunos sobornos atrae más que otros la atención de la opinión pública y de las autoridades que velan por el cumplimiento de la ley. El propio proceso de convertir los sobornos en un recurso ordinario puede ser aparatoso y caro. Además, dado que en un principio el dinero se obtuvo ilegalmente, podría estar más fácilmente disponible para ser invertido en actividades comerciales ilegales.

Se puede invertir los ingresos por sobornos en el extranjero burlando los controles de movimientos de capital del propio país. Los sobornos de las empresas multinacionales pagados a los altos cargos contribuirá muy probablemente a la fuga de capitales. Los fondos pueden ser depositados directamente en cuentas bancarias en el extranjero sin violar jamás las normativas del país de origen. Desde luego, si los sobornos son simplemente una manera de repartir los beneficios del negocio entre los dirigentes de un país y las empresas multinacionales, el hecho de poner fin a la corrupción no aumentaría las inversiones domésticas. Simplemente enriquecería a los inversionistas extranjeros. Sin embargo, en algunos casos la inversión de sobornos fuera del país disminuirá los fondos de inversión internos. Desde luego, se podría criticar los controles de las exportaciones de capital a partir de un razonamiento económico. Sin embargo, podrían ser una respuesta alternativa necesaria a otras distorsiones en las políticas macroeconómicas de un país. Sin embargo, cualquiera sean los méritos subyacentes, un sistema que permite que los altos cargos públicos corruptos burlen dichos controles mientras disuade a los demás, seguramente es poco recomendable.

Por otro lado, los funcionarios corruptos pueden exportar capitales aún cuando haya inversiones lucrativas en el país. Si un estilo de vida ostentoso es visto como muestra de corrupción, los funcionarios pueden invertir en el extranjero aún cuando las oportunidades en el interior sean buenas. Así, aunque el soborno represente una mera transferencia de los beneficios de las empresas multinacionales a los bolsillos del gobernante, su carácter ilegal puede distorsionar las prioridades de inversión. Incluso el dinero que permanece en el país podría destinarse a realzar de forma ostentosa el poder personal del gobernante en lugar de ser canalizado a proyectos de inversiones productivas. En resumen, el impacto global de la corrupción incluye no sólo los efectos directos de los sobornos para influir en los rendimientos del sector público sino también, posiblemente, los efectos indirectos sobre los flujos de capital.

Si no se puede mejorar la salud moral general de la sociedad, hay dos maneras básicas para poner coto a la corrupción. La primera consiste en disminuir el poder monopólico de los funcionarios dentro de una estructura política y burocrática existente. En un país con un sistema legal que funciona, esta estrategia implica crear políticas que rebajen el precio de los sobornos lo suficiente para que los funcionarios crean que el riesgo de detección y sanción es superior a los beneficios. De la misma manera, los sobornadores potenciales deben creer que las utilidades netas de pagar sobornos son negativas. Las estrategias contra la corrupción deberían centrarse en políticas que reduzcan el papel del gobierno en la economía, en reformar políticas normativas del gobierno para incorporar análisis basados en el mercado y en mejorar la vigilancia de la aplicación de las normas y el sistema administrativo con el fin de aumentar la disuasión (Rose-Ackerman, 1978, 1994).

Sin embargo, las reformas programáticas y burocráticas no tienen sentido si la corrupción es endémica en los más altos niveles del sistema político. Entonces, la segunda opción, la reforma de las estructuras básicas del gobierno, es el único remedio efectivo. De hecho, los propios dirigentes corruptos pueden pretender llevar a cabo la primera estrategia, es decir, limitar las competencias de los subordinados con el fin de concentrar las posibilidades de soborno en los niveles más altos. La "alta" corrupción puede darse incluso cuando los niveles inferiores son relativamente honrados, altamente profesionales y bien remunerados. Cuando se trata de llevar a cabo una reforma del sistema, uno de los problemas fundamentales es la relación entre democracia y corrupción. ¿Las instituciones democráticas disminuyen o aumentan los incentivos de producción? Antes de abordar este problema, no obstante, analicemos dos rasgos del sistema político que pueden ser fundamentales: la estabilidad del sistema y la existencia de controles externos independientes.

La reforma del sistema impone límites a los actores políticos y burocráticos a todos los niveles. Las variables clave son la estabilidad del sistema de gobierno y la existencia de controles externos sobre la conducta de los funcionarios. Sin embargo, la estabilidad tiene sus ventajas y desventajas, y puede disuadir o facilitar la corrupción dependiendo de las circunstancias. La interacción de estos dos factores determinará tanto la probabilidad como la dimensión de las comisiones clandestinas en cualquier negocio, junto a las inversiones totales y el número de negocios en que están involucradas las empresas multinacionales.

Comencemos por los controles externos. Su función consiste en garantizar que ningún grupo o individuo acapare demasiado poder, y que el ejercicio de este poder pueda ser fiscalizado y limitado. Los controles son garantizados por la separación de poderes en el gobierno y por las instituciones de la sociedad civil. Sin embargo, la independencia no es suficiente. Estas fuentes de poder también deben ser incorruptibles.

Un poder judicial independiente y competente es un control necesario de los poderes ejecutivo y legislativo. Los tribunales, no obstante, no sólo deben ser independientes sino también aplicar las leyes que sancionan efectivamente a los culpables y evitan castigar a los inocentes. La eficacia del poder judicial será escasa si nadie formula las acusaciones. Así, no sólo debe haber unas normas rígidas sino también unos fiscales dispuestos a invertir tiempo en estos casos. De otra manera, los tribunales sólo servirán para confirmar negociaciones legales basadas en comisiones ilegales. Por lo tanto, su propia independencia juega a favor de los gobernantes cleptocráticos que pretenden garantizar la legitimidad de sus negocios.9

De forma similar, una prensa libre y una sociedad civil activa tendrán escasa utilidad si el gobierno no responde a las críticas y si los fiscales no indagan en las revelaciones de los reportajes periodísticos. Otra de las opciones es el recurso a instancias intermedias, como las empresas de auditores independientes, las comisiones contra la corrupción o la figura del ombudsman. Estas instituciones deben, no obstante, mantener una distancia frente al poder estatal. Una comisión contra la corrupción que informe sólo al gobernante del país corre el riesgo de convertirse en un instrumento de represión, más que en un poder que garantice la transparencia del gobierno. Una comisión con poder de veto sobre quién puede postular a los proyectos públicos podría convertirse en una instancia más de sobornos.

La independencia de los organismos privados de vigilancia no debe verse comprometida por amenazas ni intimidaciones de las autoridades de gobierno. Las leyes que sancionan los insultos a los políticos en activo, o que definen de manera amplia el libelo, pueden tener efectos particularmente penosos. Desafortunadamente, muchas democracias tienen este tipo de controles, y la tendencia se extiende a algunas de las nacientes democracias de Europa del Este y de América Latina.10 Desde luego, los organismos externos no siempre constituyen un ejemplo a seguir. La integridad del poder judicial, de la prensa y de organizaciones no gubernamentales como la Iglesia, no debe darse por sentado. En la medida que realmente actúen como vigilantes, son especialmente vulnerables. A los periodistas se les puede pagar para escribir reportajes, los grupos de la sociedad civil pueden ser captados por agentes políticos, y las instituciones independientes pueden corromperse. Así, también éstas deben estar sometidas a controles de vigilancia contra la corrupción, y ellas mismas podrían ser objeto de un periodismo en busca de escándalos. Sin embargo, debe evitarse la creación de normas que amenacen la independencia de estos organismos en nombre de la preservación de su independencia, aunque el resultado a veces sea desagradable para los políticos.

En una democracia, los partidos de la oposición también pueden desempeñar el papel de monitores y pueden amenazar con convertir la corrupción en un tema de las campañas electorales. Sin embargo, existe el riesgo de que el sistema político se centre en los defectos morales y legales de los dirigentes individuales, más que en enfatizar las diferencias entre partidos a propósito de políticas sustanciales y reformas de gobierno. Así, las modalidades electorales no son las más decisivas, sino la eficacia de las políticas de la oposición. Las acusaciones de corrupción, bien documentadas o no, a menudo han hecho caer a dirigentes políticos. Sin embargo, los nuevos regímenes que toman el relevo sucumben con frecuencia a las mismas tentaciones. Además, si los inocentes experimentan dificultades para demostrar su honradez, las acusaciones de corrupción no tendrán mayor efecto disuasorio.

Otro de los controles que se puede imponer a un poder centralizado es un sistema federal. Esto habilita a los grupos que tienen interés en controlar el centro y les otorga una base de poder independiente a partir de la cual llevarlo a cabo. El federalismo podría ser un débil punto de apoyo, no obstante, puesto que los incentivos de corrupción pueden existir en cualquier nivel de gobierno. De hecho, hay quienes son partidarios de la descentralización como fórmula para mejorar la actuación del gobierno (Ranis y Stewart, 1994), mientras otros señalan el alto riesgo de favoritismo en niveles inferiores del gobierno (Sanchez Morón, 1995). El problema es demasiado complejo para analizarlo aquí, pero el tema de fondo tiene que ver con la oferta y la demanda. El federalismo puede limitar la corrupción si disminuye el valor de los beneficios disponibles para los funcionarios de gobierno. Las empresas estarían dispuestas a pagar muy poco a uno de los gobiernos a este nivel si pueden fácilmente establecerse en otra parte, y pueden reducir el alto nivel de corrupción asignándole a los gobiernos de bajo nivel una buena posición entre los más honrados. Pero si la descentralización va acompañada de una serie de pequeños monopolios locales, la corrupción también podría aumentar o verse reemplazada por favoritismos personales. La descentralización del sistema difícultará las revelaciones y la persecución de la corrupción. La "alta" corrupción podría disminuir, pero el nivel global de las comisiones ilegales y las consecuencias en la asignación de recursos podrían aumentar.

La segunda dimensión, la estabilidad del sistema, a saber, una alta probabilidad de que el sistema legal y político futuro sea muy parecido al presente, al menos en lo que respecta a las dimensiones de los intereses que presenta a los inversionistas comerciales. La estabilidad desempeña un papel más complejo, y se refiere a una de dos condiciones. En primer lugar, puede significar una alta probabilidad de que los altos cargos actualmente en funciones, o su progenie política, permanezcan en el poder. Así, la Unión Soviética hasta la época de Gorbachov, México desde los años 20, Japón bajo el dominio del Partido Liberal, y la España de Franco, podrían haber sido considerados regímenes estables. En segundo lugar, se refiere a países con unas tradiciones constitucionales o legales que implican que los contratos o los beneficios normativos aprobados por un gobierno tienen una alta probabilidad de ser secundados por gobiernos posteriores. Estos son "gobiernos de leyes, no de hombres", donde si bien la identidad y la afiliación partidaria de los gobernantes cambia a lo largo del tiempo, el sistema subyacente permanece relativamente invariable. No todas las democracias pertenecen a esta categoría. Algunas, como las nuevas democracias en Europa del Este, son inestables, dado que sus legislaciones a menudo no existen o están mal definidas, y porque la situación constitucional es incierta.

La inestabilidad desincentiva la inversión, cualquiera sea el nivel de los controles independientes.11 Las empresas pueden pretender efectuar pagos ilegales para introducir algún grado de seguridad en sus transacciones comerciales, pero estos sobornos no serán un instrumento eficaz para los inversionistas si los "contratos" corruptos no son respetados. Así, la estabilidad puede disuadir o estimular la corrupción. Un sistema estable con controles externos débiles podría ser un resorte para generar sobornos si los altos cargos de gobierno pueden formular amenazas y promesas con cierta credibilidad. Tal vez convenga pagar los sobornos porque el riesgo es leve. Al igual que una empresa monopólica, un gobierno de este tipo puede organizarse para maximizar los sobornos. El principal problema que padece este tipo de gobiernos es la dificultad de comprometerse con credibilidad para llevar a cabo sus promesas corruptas. Los gobiernos autoritarios pueden actuar arbitrariamente si no están efectivamente limitados por normas legales. Por último, una empresa puede pagar una comisión ilegal para obtener una franquicia monopólica en la venta de coches, y luego descubrir que un segundo trato corrupto ya ha sido sellado con otra empresa de automóviles. Aún cuando se haya pagado el soborno, la primera empresa puede tener un contrato válido. En un país con tribunales independientes, este tipo de contratos sería honorado siempre y cuando el soborno se mantuviera en secreto. En los regímenes no sujetos a leyes, los gobernantes se limitan a invalidar el contrato, y no existe la posibilidad de recurso. En estos países no puede llevarse a cabo ningún negocio sin que haya corrupción de por medio, pero el nivel de los sobornos y el número de negocios será bajo si las empresas tienen alternativas. Así, los sobornos pueden constituir un porcentaje alto de los beneficios brutos pero ser elevados en términos de dinero, porque el nivel de los beneficios previstos es bajo.

En el caso inverso, los gobiernos corruptos con tribunales independientes pero sin fiscales independientes especializados en delitos empresariales pueden obtener una importante participación de los beneficios de una empresa en forma de soborno sin desalentar a los inversionistas refractarios al riesgo. Una cleptocracia pura que quisiera maximizar los pagos por sobornos restringiría las inversiones, pero sólo para maximizar los beneficios monopólicos y, por lo tanto, los sobornos que éstos generan. Un gobierno de este tipo podría evitar una competencia potencialmente destructiva entre funcionarios descentralizados que quisieran maximizar sus propios beneficios (Shleifer y Vishney, 1993). Una cleptocracia sin una oposición seria ni una perspectiva a largo plazo podría institucionalizar de tal manera la corrupción que las empresas confiarían en que los funcionarios corruptos cumplieran su palabra. Las redes de confianza que algunos ven como fuente clave de ventajas competitivas (Barney y Hansen, 1994), podrían convertirse, al contrario, en un sistema para mantener relaciones corruptas a lo largo del tiempo (Cartier-Bresson, 1995).

Por el contrario, los funcionarios de un gobierno estable con controles externos que funcionen, como un sistema judicial independiente, tendrán dificultades para incurrir en conductas excesivamente cleptocráticas, mientras los delitos empresariales sean perseguidos con algún grado de vigor.

Este análisis sugiere que la mejor situación, tanto para los inversionistas en los negocios legales como para el pueblo, es un sistema estable con controles externos. Incluso en un gobierno autocrático, la estabilidad puede ser preferible a la inestabilidad. La inestabilidad disminuye la corrupción porque los compromisos del gobierno, corruptos o no, carecen de credibilidad. Sin embargo, también disminuye la inversión puesto que el riesgo es mayor. Cuando a los controles independientes se suma la inestabilidad, la corrupción puede ser leve, pero sólo porque los beneficios de los sobornos y los beneficios de las inversiones son bajas. Los funcionarios del gobierno no tienen control sobre nada que valga mucho la pena vender. Los inversionistas en negocios ilegales, por el contrario, prefieren ya sea un autócrata sin límites o un gobierno débil incapaz de ejercer una autoridad eficaz.

Las dos dimensiones, a saber, estabilidad y fuentes de autoridad independientes, pueden estar interrelacionadas. Así, la estabilidad de un Estado de derecho puede reposar en un poder judicial independiente y en una opinión pública dispuesta a desafiar los abusos del régimen en los tribunales y en las urnas. Si agregamos un elemento dinámico, surge otra posible interconexión. Un régimen estable con un alto nivel de corrupción puede descubrir que los sobornos socavan el régimen y producen inestabilidad, con la consiguiente pérdida de los fondos de inversión y sobornos.

¿Cómo se proyectan las instituciones democráticas en las categorías de estabilidad y de controles independientes? En las democracias el deseo de los gobernantes de ser reelegidos desincentivará la corrupción siempre y cuando el electorado desapruebe de esas prácticas y disponga de alguna manera de discernir entre las acusaciones válidas y las no válidas. Sin embargo, hay otros factores que van en contra del optimismo acrítico. Debemos considerar las demandas de soborno por parte de los políticos, así como el impacto del poder legislativo y de los organismos gubernamentales sobre los incentivos de corrupción y las ofertas de sobornos.

Hay dos factores contrastantes por el lado de la demanda que estimulan tanto a los políticos que pretenden ser reelegidos como a los políticos salientes para que acepten sobornos. En primer lugar, las elecciones son costesas, de modo que los candidatos necesitan recaudar fondos para sus campañas o proporcionar beneficios privados a los constituyentes. Estas presiones financieras pueden dar a los políticos un incentivo para aceptar los sobornos. Los políticos en la mayor parte del mundo desarrollado están sujetos a estas presiones, pero los países con escasos controles sobre las finanzas de las campañas y sobre los constituyentes que esperan muchos favores y ayudan a enfrentar los problemas más serios.12 En segundo lugar, a veces los políticos pueden encontrarse ante la posibilidad de que su reelección es muy lejana. Esto puede ocurrir porque su popularidad ha disminuido desde su elección o porque la ley prohíbe su reelección. A medida que se acerca el momento de su jubilación, tienen un incentivo para extraer la mayor cantidad de dinero posible de su cargo. Los países que experimentan una transición a la democracia pueden ser especialmente vulnerables si los políticos no elegidos que siguen en sus cargos dudan de su capacidad para ganar las elecciones, y si no han sido legalmente compensados por los nuevos políticos demócratas.

El segundo factor que incide en el nivel de corrupción es el método de toma de decisiones políticas. Si se requiere una decisión legislativa favorable, se debe persuadir a una mayoría para que vote a favor de la política deseada por el sobornador. Así, el nivel de soborno dependerá de la voluntad y la capacidad del poder legislativo para organizarse con fines de extorsión. Los sobornos pueden influir en muchas decisiones, aunque el nivel de éstos puede ser bajo si no existe una coalición corrupta estable capaz de extraer una alta proporción de los beneficios privados (Rose-Ackerman, 1978). Si la revelación de la corrupción presagia una muerte política, y si esta revelación es más probable cuanto mayor sea el nivel del soborno, es posible que los políticos no estén dispuestos a aceptar sobornos importantes (Rasmusen y Ramseyer, 1995). Esta conclusión, no obstante, supone que los electores se centrarán en el nivel de los sobornos aceptados, no en los costes distorsionadores que entraña para la sociedad la aprobación de una ley a cambio de sobornos. También supone que en algún momento los beneficios de grandes sobornos se ven superados por los elevados costes. En otras condiciones, podrían darse dos resultados diferentes: un régimen no corrupto en el que los políticos que pretenden ser reelegidos rechazan todas las ofertas, y un contexto totalmente corrupto en el que los sobornos son tan altos que compensan los costes derivados de incurrir en sobornos. Por el contrario, las democracias con coaliciones gobernantes estables pueden no ser muy diferentes, en lo relativo a los sobornos, de los regímenes autocráticos personalizados. El régimen centralizará las operaciones y se ocupará de la distribución de los sobornos a sus miembros.

Finalmente, consideremos la oferta de sobornos en una democracia. ¿Es posible que los beneficios perseguidos por quienes efectúan los pagos varíen según se trate de un gobierno democrático o autocrático? La respuesta depende de los límites formales impuestos al poder del gobierno y del contenido de las normas y leyes. La mayoría de las democracias tienen algún tipo de separación de poderes. Ésta alcanza su modalidad más extrema en Estados Unidos, aunque incluso en las democracias parlamentarias en que el ejecutivo y el parlamento están sometidos al control de los mismos grupos políticos, suele haber algún grado de repartición del poder. Éste puede consistir en una cámara alta basada en diferentes principios de representación, un poder judicial independiente, una constitución que sólo puede ser enmendada por mayoría del organismo legislativo o por otros procedimientos especiales, una carta de derechos constitucionales que incluya la libertad de prensa y de asociación, o una estructura federal. Desde luego, los regímenes autoritarios también pueden verse legal y estructuralmente limitados, y no todas las democracias poseen estos rasgos. Sin embargo, la mayoría de las democracias poseen al menos algunos de ellos. Estos factores implican que la democracia no es simplemente un instrumento para imponer la voluntad de la mayoría. Hay numerosas fuentes de autoridad que dan al status quo alguna capacidad de resistencia, e implican que ningún individuo o parte del gobierno posee un poder absoluto. Algunos países con formas democráticas han experimentado, no obstante, un gobierno de partido único durante muchos años, de modo que, exceptuando los periódicos requisitos de elecciones, el partido gobernante puede funcionar como un autócrata sujeto a limitaciones.

Las limitaciones a las que están sometidos el poder legislativo y ejecutivo que existen en la mayoría de las democracias implican que la obtención de beneficios por parte del gobierno puede ser costosa y compleja. Sin embargo, aquellos que desean conservar el status quo no encontrarán dificultades, puesto que sólo necesitan un grupo que se oponga a ellos. Por el contrario, aquellos que deseen impulsar un cambio tienen que influir en numerosas organizaciones. Si la influencia asume la forma de pagos corruptos, es posible que que la revelación de cualquier pago ilegal haga fracasar el esfuerzo.

Los críticos del impacto de la democracia sobre el crecimiento apuntan a las presiones redistributivas creadas por la democracia, que frenan el crecimiento al postergar el ahorro. Aplauden los esfuerzos de los intereses económicos para soslayar estas presiones. Sin embargo, otros observadores señalan el valor de la democracia como mecanismo para asegurar que los beneficios del crecimiento serán ampliamente difundidos, lo cual preparará el terreno para mejoras a largo plazo. La corrupción podría socavar el grado en que el crecimiento beneficia al pueblo y, en definitiva, retrasa el desarrollo. Puesto que estos temas empíricos no han sido resueltos, y probablemente no tengan una respuesta única, la relación entre crecimiento y democracia no es clara. Sin embargo, podemos formular la hipótesis de que para un grupo que quiera cambiar o que desee un tratamiento especial, el precio mínimo será más alto en una democracia que en una autocracia. Tal vez exista menos corrupción en una autocracia, pero cuando ésta se dé, el coste será elevado. Contra esta tendencia, habrá políticos que rechacen grandes sumas de dinero debido a los riesgos políticos que éstas entrañan. Para un grupo que quiere conservar el status quo, el precio será inferior en una democracia que en una autocracia, puesto que el gobierno tiene escaso poder monopólico que ejercer.

Un contraste similar se da en el caso donde varias fuentes de poder deben ponerse de acuerdo antes de poder emprender una acción, comparado con el caso en que cualquier entidad puede conceder lo solicitado. Por ejemplo, en Estados Unidos no se puede promulgar una ley a menos que la Cámara de Representantes, el Senado y el Presidente estén de acuerdo, o a menos que los dos tercios de cada cámara se pronuncie a favor de la anulación de un veto presidencial. También se puede solicitar a los tribunales federales que se pronuncien sobre la constitucionalidad de las leyes. Por el contrario, una empresa comercial sólo necesita encontrar un gobierno que dé el visto bueno a sus proyectos de establecimiento, y puede amenazar con trasladarse a otra parte si su primera elección encuentra dificultades. Los resultados de la corrupción serán costosos y difíciles en el primer caso. En el segundo, los sobornos pueden ser innecesarios si la empresa amenaza con llevar su negocio a otra parte.

¿Cómo se comparan, por lo tanto, las democracias con las autocracias en lo relativo a la corrupción? Una distinción importante se da entre el mínimo y el máximo de los sobornos que los funcionarios están dispuestos a aceptar, por un lado, y el poder de negociación oficial del gobierno ante el que paga el soborno, por otro. Así, los funcionarios en una democracia pueden negarase a aceptar pequeños sobornos debido a los costes fijos de la corrupción. Si domina el componente fijo, eventualmente se alcanzará un espectro de niveles de soborno que sea aceptable para el funcionario. En algún punto, una vez más, los costes se imponen, y el funcionario rechazará sobornos más elevados. Cuando se ofrece comisiones ilegales muy importantes, no obstante, algunos funcionarios pueden decidir sencillamente renunciar a su carrera política y aceptar el pago antes de dejar el cargo. En un sistema autocrático, sin limitaciones electorales, el soborno mínimo es más bajo, y no existe un umbral. Así, en una democracia, el que soborna puede verse imposibilitado de pagar los políticos necesarios aunque esté relativamente bien dispuesto para pagar. Por ejemplo, en un órgano legislativo que funciona con la regla de la mayoría, menos del cincuenta por ciento de los funcionarios que pretenden ser reelegidos pueden mostrarse dispuestos a aceptar sobornos. Si la ley no encontrara apoyo porque no hay sobornos, sólo tendrá éxito quien esté dispuesto a pagar sobornos lo bastante elevados para convertir a algunos funcionarios en políticos dispuestos a dejar sus cargos. Así, en una democracia, algunos negocios corruptos no serán posibles porque no habrá suficientes funcionarios suscpetibles de ser corrompidos con sobornos moderados, y en lugar de aumentar, disminuirá el número de funcionarios corruptos con un aumento marginal de las ofertas de soborno.

El poder de negociación de los funcionarios de gobierno no determina la incidencia sino el nivel de los sobornos. Determina cómo los beneficios se reparten entre los que sobornan y los sobornados. Comparados con las democracias, los regímenes autocráticos probablemente estarán en una posición de negociación más sólida frente a los que sobornan por las razones señaladas más arriba. Por lo tanto, si existe un espectro de negociación, se podrá esperar que los funcionarios de gobierno se beneficien más de estas negociaciones en un regimen autocrático. Sin embargo, es posible que los costes de transacción de la corrupción sean tanto más altos en una democracia cuanto que los beneficios eventuales del que soborna, sean menos elevados en condiciones de democracia. Esto por sí solo desincentivará la corrupción al disminuir los beneficios. Si los costes de transacción tienen un componente fijo importante, los proyectos corruptos con sólo pequeñas ventajas serán desincentivados, mientras que los muy beneficiosos seguirán su curso. Por lo tanto, en una democracia se podría esperar una concentración en dos tipos de proyectos corruptos, a saber, los baratos y los caros, con muy pocas modalidades en el espectro intermedio.