El argumento que vamos a desarrollar puede plantearse del modo siguiente: (1) América Latina no puede renunciar al desarrollo; (2) el desarrollo no se conseguirá sin la política: necesitamos buenas políticas que produzcan buen desarrollo; (3) Actualmente tenemos un déficit de buenas políticas y un superávit de malas políticas; (4) las malas políticas no se corrigen con la ética sino con las buenas políticas¹; (5) entonces ¿para qué sirve la ética? ¿qué puede aportar la ética a las buenas políticas? ¿qué ética política es necesaria para el buen desarrollo?

Vamos a dar por supuesto que el desarrollo sigue siendo un objetivo irrenunciable para América Latina. No consideraremos, pues, el pensamiento alternativo que propone el abandono de la idea de desarrollo como horizonte de progreso. Sin embargo, el concepto que adoptaremos del desarrollo no es el concepto utilitarista todavía dominante sino el elaborado por Amartya Sen y popularizado por el PNUD como "desarrollo humano sostenible"². Como se sabe, la propuesta seniana es relevante tanto para los países en desarrollo como desarrollados.

La hipótesis que inspira este trabajo y que se encuentra cada vez mejor fundamentada es que la razón de ser profunda de esta ampliación estructural de la brecha de desarrollo se encuentra en la mala gobernabilidad general que registra la región. Por gobernabilidad entendemos aquí las reglas y procedimientos (instituciones) a través de las cuales los actores estratégicos de un determinado sistema social (organizaciones) resuelven los conflictos y toman decisiones de autoridad. Obvio resulta decir que las instituciones pueden ser formales e informales, que los actores estratégicos pueden ser gubernamentales o no gubernamentales, nacionales o internacionales, que los conflictos pueden ser declarados o latentes y hasta ocultos, y que la toma de decisiones comprende tanto las adoptadas en las instituciones formales como las negociadas informalmente³. En el Anexo 2 de este trabajo incluimos una exposición de buena parte de la investigación empírica existente sobre las relaciones entre instituciones y desarrollo⁴.

Los datos de que disponemos sobre la evolución de la gobernabilidad tampoco son muy alentadores. Es cierto que en comparación con el pasado hay progresos que vale la pena registrar. De los 11 Presidentes que en los últimos 20 años tuvieron que abandonar sus cargos antes de finalizar el mandato, todos lo hicieron por métodos constitucionales, lo que sin duda constituye una muy buena noticia para la región. El indicador de estabilidad política ha mejorado sin duda, aunque no en todos los países y, en general, se encuentre a considerable distancia de los países desarrollados. Los indicadores de desarrollo democrático dieron un gran salto adelante con las transiciones del autoritarismo a las democracias, pero se estancaron pronto y en algunos casos han retrocedido. Los indicadores de libertades civiles se están deteriorando en bastantes países. El Estado de Derecho no avanza y hasta retrocede en algunos casos. Sucede lo mismo con los indicadores de corrupción y eficacia del gobierno. El indicador de calidad regulatoria se ha movido positivamente por lo general. Pero la confianza en las instituciones políticas y legales y la confianza interpersonal han caído llamativamente⁵.

La consecuencias se ven en los bajos niveles de cultura de la legalidad, en la supervivencia del clientelismo (que consigue en muchos casos hacer del voto no el ejercicio de una libertad sino la transacción de un activo), el corporativismo, la patrimonialización, la connivencia ilegítima entre negocios y política... Todo lo cual delata una estructura institucional informal (las verdaderas reglas del juego) rodeada de una gran opacidad, poco conocida sino por sus operadores, que subvierte las reglas democráticas formales y explica por qué el poder conquistado electoralmente queda muchas veces en manos de coaliciones (políticas, económicas, mediáticas, sindicales, incluyendo actores internacionales) que impiden el diagnóstico, la visión, las políticas y los liderazgos necesarios para emprender el desarrollo humano sostenible⁶.