La Cooperación Europea en América Latina. Pasado, Presente y ¿Futuro?

Sandra C. Cedrés Binardel

Con el objetivo de realizar un aporte a la reflexión acerca la relación de nuestra América Latina  y una Unión Europea de 25 miembros, el presente trabajo procura establecer algunas consideraciones para analizar el tema de la  cooperación europea en la región, ante las posibles modificaciones que se realicen en lo referente a concepto, objetivos y prioridades  de la misma.

La hipótesis de estudio será la definición de un concepto de cooperación al desarrollo como instrumento de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la Unión Europea (UE).

Para ello se ha estructurado el presente trabajo en tres partes, el primer punto se referirá a la relación política, comercial y  de cooperación de América Latina y Europa, en un segundo punto se hace referencia al concepto de cooperación al desarrollo y la vinculación de la misma como tema de la PESC de la UE,  haciendo hincapié en la relación con América Latina, llegando así a un tercer punto donde se expondrán consideraciones y aportes finales.

1. Breve reseña de la relación política, comercial y de cooperación entre  América Latina  y Europa.

A fin de realizar una rápida mirada en lo que ha significado el relacionamiento entre ambas regiones, se puede marcar algunas etapas de la misma. Se puede decir que el interés de Europa en América Latina, varía según las épocas, si bien existe una importante y fuerte relación en lo que se refiere a lo político – cultural (zona de ex – colonias, proveedora de materia prima, punto de migración, situación geoestratégica), en la otra cara de la moneda se encuentra el perfil estructural: económico - comercial, el cual se da a veces en forma antagónica: de cooperación o de conflicto.

En los primeros años de la Comunidad Europea (C.E.) el relacionamiento con  América Latina  se realiza a  nivel de reuniones protocolares sin un diálogo directo que implicara consecuencias jurídicas. En el período 1958-1970 la cooperación a los Países en vía de desarrollo (PVD) se realiza según lo establecido en el Tratado de la CEE en un contexto de cooperación general al desarrollo (acuerdo de asociación para las ex colonias y participación en la 1° Convención sobre Ayuda Alimentaria). 

En la primera mitad de la década de los años ‘70, comienzan los acuerdos “de primera generación” con Argentina, Brasil, México y Uruguay, considerados países con atractivo económico, aunque el comercio sigue regulando por las negociaciones en los foros multilaterales y se mantiene un escaso interés en la región. En lo referente a la esfera de la cooperación, con la incorporación y a propuesta de Inglaterra, misma que se recoge en la Cumbre de París de 1972, se establece la dimensión global de la misma. Este tema que estaba vinculado a la relación con las ex colonias, pasa a tener un concepto más amplio que tiene origen en el surgimiento de una Política de Cooperación comunitaria. La misma, no otorga preferencias comerciales importantes, la ayuda financiera y asistencia técnica  que se otorga es anual, unilateral y a partir del presupuesto comunitario. En 1976 por iniciativa del Parlamento Europeo se aprueba el primer programa de cooperación con los países de Asia y Latinoamérica PVD/ALA.

En la década de los ’80 aumenta el interés en la región debido al conflicto en Centro América y procesos de transición democráticos. Se toma una posición más comprometida con América Latina, mediante diálogos con los Países del Pacto Andino y con Centro América región en la que se tiene un acercamiento con por motivos vinculados al aspecto político. Esto tiene como resultado el Proceso de San José que se inicia en 1984 que tiene como marco la Primera Conferencia Ministerial entre los Cancilleres centroamericanos, comunitarios y de los países de Contadora, es un instrumento de cooperación a la región que comienza con un Acuerdo Marco de Cooperación interregional. Desde el punto de vista comercial, se firman con ambas regiones los “acuerdos de segunda generación”, los cuales aumentan las áreas de cooperación y como innovación tiene carácter regional. Aunque se ve el estancamiento o disminución de las exportaciones de AL, sea por factores estructurales como aduce la Comisión o por el proteccionismo europeo que estanca el diálogo como sostiene el SELA.

En el año 1986, con la incorporación de Portugal y España (que busca su rol de “cabeza de puente”), se incrementa la atención y los fondos a los PVD/ALA, en especial para América Latina, se firma el Acta Unica Europea (AUE) y se formaliza la Cooperación Política Europea. En este período la política de cooperación y la política comercial son uno de los dos pilares de la acción exterior de la C.E. 

La cooperación, se encuentra dentro de un marco de diálogo político ente la UE y países y grupos de la región, es llevada a través de acuerdos de cooperación “no preferencias” los cuales se modifican y evolucionan según los cambios de la política comunitaria de desarrollo y situación de la región. Aunque se aduce que el apoyo y la cooperación política no va acompañada por una contrapartida económica que ayude al proceso democrático en un contexto económico e internacional desfavorable.

En la década de los años ‘90, se institucionaliza el diálogo de la UE con el “Grupo de Río“ el cual comenzó en el ’87. Entre 1990 y 1994 se celebran los “acuerdos de tercera generación” donde se incluye a todos los países de la región a excepción de Cuba. En estos acuerdos se incluye la “ cláusula democrática” y la “cláusula evolutiva” y el concepto de “cooperación avanzada” (abarca cooperación económica y científica). Así mismo, el fin de los conflictos en Centro América, la recuperación económica y la reactivación del comercio; la concreción de los procesos de integración, así como el interés en la región por parte de inversores europeos, ha llevado al Consejo Europeo (Luxemburgo 1994) a aprobar una estrategia para un nuevo modelo de  “Asociación” con la región. La misma se realizará por medio de los “acuerdos de tercera generación” ya existentes y la concreción de nuevos “acuerdos de cuarta generación” con aquellos países o grupos de mayor interés, como son Mercosur, Chile y México, mismos que se realizaron en 1995, 1996 y 1997 respectivamente. Con ellos tres se busca realizar un modelo de asociación basado en: el diálogo político institucionalizado; la liberalización progresiva y reciproca de los intercambios comerciales, de los flujos de capital y de la inversión; la cooperación económica avanzada. [1]

Concomitante con esto se concretaron las Cumbres de Jefes de Gobierno y de Estado de la Unión Europea América Latina y Caribe, la primera en  Río de Janeiro, Brasil, en junio de 1999; la segunda en Madrid, España en mayo del 2002 y la tercera en Guadalajara, México, en mayo del 2004. En la primera Cumbre se establece una nueva forma para llevar a cabo el relacionamiento entre ambas regiones, la asociación estratégica, la cual apunta  no solo a lo que atañe a temas comerciales, si no también políticos. En lo que respecta a  área de cooperación se abarcan temas en lo que respecta a materia de educación y de estudios universitarios; ciencia y tecnología, Sociedad de la Información, cooperación regional e integración en el Caribe.

A pesar de los ambiciosos objetivos y de los planes de acción, las dos últimas cumbres no han tenido gran resultado, y los avances para la concreción de una alianza estratégica no han sido los esperados

En estos momentos América Latina se enfrentan al desafío de la pérdida de relevancia en la agenda europea, la cual estará enfocada principalmente en  temas internos como son su ampliación hacia el este, lo cual significa  una UE de 25 miembros, el proceso para la vigencia del Tratado de Constitución Europea y  el tema de la seguridad, prioritario en el actual contexto internacional.

2.      La cooperación ¿ instrumento de la PESC o ayuda al desarrollo?

A partir de los cambios en el contexto internacional, consecuencia de la caída del muro de Berlín, la unificación de Alemania, el desmembramiento de la URSS y donde la atención de la UE está abocada a temas prioritarios anteriormente mencionados, ha llevado a que temas como la cooperación europea al desarrollo se encuentren en un momento de revisión, dado que se evidencia que los objetivos y el escenario mundial, así como los temas de la agenda y los actores internacionales que predominaban hace una década atrás han variado. 

En un esquema internacional que se presenta por momentos dominado por el  realismo político, la cooperación internacional puede ser utilizada como forma de dominación, típico caso de cooperación interesada, donde el objetivo inicial de la ayuda,  puede trastocarse o perderse, podemos preguntarnos entonces ¿con qué fin se utiliza la cooperación? ¿como un instrumento de ayuda desinteresada o como instrumento de dominio en las  relaciones internacionales?

Antes de avanzar en el tema es preciso analizar que se entiende como cooperación en la UE, para luego establecer que implicaciones tiene considerar  la misma como ayuda al desarrollo o  como un instrumento de la PESC.

            En primer lugar debemos recordar que en sus inicios la política de cooperación al desarrollo se basaba en preferencias comerciales así como en la asistencia técnica y financiera   y  “hasta la entrada en vigor el ° de noviembre de  1993 del TUE  (Tratado de la Unión Europea) ... no figuraba entre las políticas comunitarias...” [2].

Los objetivos de la cooperación, según el Tratado vigente son los siguientes:

·        favorecer el desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo y, en particular, de los menos adelantados;

·        contribuir a la integración progresiva de dichos países en la economía internacional;

·        luchar contra la pobreza en los mismos;

·        apoyar la consolidación de la democracia y el Estado de Derecho, y fomentar el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales.

En lo que respecta a las áreas geográficas de cooperación al desarrollo de la UE,  hay 4  zonas en que se divide la asignación de recursos:

·        los países del África, el Caribe y el Pacífico,

·        los Países Terceros Mediterráneos, los países de Asia y Latinoamérica,

·        los Estados de Europa Central y Oriental

·        los Nuevos Estados Independientes.

Si se toma en cuenta la relación entre ambas regiones, se puede afirmar sin lugar a dudas duda que América Latina siempre ha estado ligada histórica y culturalmente a Europa, en especial con España, sus costumbre, sus principios, las formas de gobiernos y su legislación así como lo que atañe al área de la educación no nos es ajeno.

 Es así que desde comienzos de la creación de la Comunidad Europa (CE), ha existido un relacionamiento político con la región que pasó por varias etapas de consolidación, apoyó los procesos democráticos de la región y procuró a través de los Diálogos de San José, poner fin al conflicto Centro Americano.

El interés por otorgar apoyo y cooperación en el área política por parte de Europa hacia la región a sido una situación que se repite, tanto que en vez de poner en primer lugar las condicionalidades económicas y luego las políticas, como es habitual en las relaciones de la UE, con Latinoamérica sucede lo contrario, se parte de lo político para luego llegar a lo económico (democracia, derechos humanos– mayor inversión, comercio).

A pesar de ello, esta afinidad que se da en el ámbito político, esta no se traslada al ámbito económico, lo cual se constata al ver que a pesar de los acuerdos existentes, se dificulta llegar a la concreción de un relacionamiento acorde en el área comercial, si bien existen iniciativas, mecanismos e instrumentos de cooperación.

En lo que refiere a la relación de la U.E. con el Mercosur, se encuentra en primera instancia un acuerdo de cooperación con un contenido meramente político, esto es, en Acuerdo de Cooperación Interinstitucional, en el cual se establece la transferencia del conocimiento europeo hacia el bloque, en lo referente a la integración económica lo cual se realizaba a través de medidas de medidas de cooperación de carácter técnico y administrativo. La necesidad de profundizar el mismo, llevó a que en diciembre de  1995 se firmara el Acuerdo Marco Interregional (AMI) el cual abarca un universo mas amplio de temas, entre los cuales se encuentra la cooperación respecto a normas agroalimentarias e industriales, aduana, propiedad intelectual, cooperación empresarial; cooperación en sectores de telecomunicación, formación y educación. Todo esto busca establecer la base para la concreción de una Asociación Interregional entre la UE y el Mercosur, acuerdo que hasta el día de hoy se sigue negociando y que ha pasado por etapas de avances y retrocesos, producto de la falta de acuerdo en los temas agrícolas y de servicio.  

La concreción de un Acuerdo México - UE, busca asegurar un acceso y recuperación del mercado mexicano, debido a su fuerte vinculación con la  estadounidense, en especial luego de la entrada en vigor del TLCAN. Con  Acuerdo de asociación económica, concertación política y cooperación (AAECPyC) vigente desde el 1° de julio de 2000, busca revertir esta situación,  otorgando un tratamiento que de ventajas a las inversiones europeas, así como la posibilidad de establecer empresas conjuntas o de capital europeo que pudieran colocar sus productos en el mercado estadounidense.

En relación al tema de la cooperación, el cual siempre ha estado presente, en un comienzo esta era destinada mas que nada al ámbito económico y  comercial, luego se incluye el tema político (consolidación del estado de derecho) y social (educación, lucha contra la pobreza, etc), además del capítulo sobre cooperación que del AAECPyC,  se establece un Memorandum de Entendimiento entre la Comisión Europea y México, en el cual están presentes los proyectos relacionados a temas financieros, técnicos, económicos y de desarrollo, se establece las áreas que tienen primacía para la cooperación  entre  los años 2000 y 2006: desarrollo social y reducción de desigualdad, cooperación técnica y científica, cooperación en el sector económico, consolidación del estado de derecho y apoyo institucional.

No obstante la cooperación europea es la primera en la ayuda a la región, tanto sea a nivel de la UE como a nivel bilateral. A pesar de ello si se observa la asignación de fondos para la cooperación al desarrollo de la UE por región, vemos que América Latina no es un área prioritaria para el destino de los  mismos, en muchos casos esta se ha estancado cuando no disminuido. 

Por lo tanto si se vuelve a la pregunta ¿cual es la finalidad de la cooperación europea al desarrollo? , si se tiene como respuesta que la misma se vincula a la PESC, entonces estará dirigida esencialmente a las temas primordiales de la agenda UE, por lo tanto ¿cuales serán los objetivos y las prioridades para el otorgamiento de la ayuda europea? ¿cuáles serán los posibles efectos para los países no europeos receptores de dicha cooperación ?

Si los temas de relacionamiento exterior de la UE, sean estos políticos, económicos y de cooperación pasan a la órbita de la política exterior de la misma, y si la definición y el objetivo de la cooperación se encuadre dentro de ese marco, posiblemente exista una acepción diferente del lo que signifique la misma.

En estos momentos, donde la atención de la agenda de la UE se centra en los temas de seguridad y el reto que implica el ingreso de 10 nuevos miembros al bloque, la prioridad será crear una zona política y económicamente estable, hace prever que la cooperación estará destinada a zonas geográficamente mas cercanas al bloque, sobre todo aquellas en que exista la posibilidad de conflicto político o crisis económica, así como a los programas de ayuda, como son los Fondos Estructurales y de Cohesión y a la Políticas Regionales, los cuales están destinados a ayudar al proceso de incorporación de los 10 nuevos miembros del bloque.

Esta actitud es comprensible, ante la posibilidad de que una crisis económica o política que pudiera provocar un descontento social, el cual se traduciría en un brote de violencia que se podría  trasladar al bloque europeo.

Lo mismo podría suceder en el ámbito interno de los nuevos países miembros: si las expectativas de los ciudadanos de estos Estados en lo que se refiere a mejora de calidad de vida, progreso económico y social  no se cumple, podría provocar una crisis social que podría provocar una desestabilización en la UE, así como un proceso migración de población de los países menos desarrollados a los países del bloque que ofrezcan  mas oportunidades de empleo. Esto provocaría una caída en la posición y en la confianza que se tiene en la UE y dejaría sin validez los efectos positivos de la integración, por lo tanto es previsible que se establezcan programas para que sean destinados a fomentar la estabilidad así como aquellos que apuntes a la generación de fuentes de empleo.

Además de ello, se debe tener en consideración la posición de los países integrantes del bloque, en relación al presupuesto europeo, la cual establece un menor porcentaje de aporte al mismo por parte de los países, lo cual implica  que el monto de los recursos destinados a la cooperación sean menores y estarán enfocados a los temas de interés.

Por lo tanto, podemos concluir que los recursos otorgados por la cooperación serán destinados sobre todo a aquellos países y sectores menos privilegiados, donde se debe buscar su estabilidad, la cual está ligada a la del bloque europeo. Esto sin lugar a dudas irá en desmedro de la cooperación a otras regiones, como ser Latinoamérica, la cual paradójicamente al ser una zona sin conflictos, excepto en el caso de Colombia, no la hace prioritaria para la cooperación europea al desarrollo, en el caso de ser concebida  la misma como un instrumento de la PESC.

3. Consideraciones finales

A lo largo de la historia de América Latina siempre está presente el relacionamiento  cultural, comercial y político de con Europa.

Debido a un nuevo escenario internacional donde la agenda de la UE se centra en temas prioritarios como son la seguridad y una ampliación del bloque a 25 miembros,  hay temas que deberán ser objeto de revisión, entre ellos el tema de cooperación europea al desarrollo.

En un mundo que parece dominado por la escuela del realismo político, la pregunta que surge entonces es ¿ la cooperación europea al desarrollo, se da en un esquema de ayuda o estará ligada a la esfera política, siendo la misma un instrumento de la PESC ?.Si la repuesta es afirmativa para la segunda hipótesis entonces la cooperación al  desarrollo estará ligada a los intereses europeos, esto es crear un espacio de estabilidad y seguridad.

En este contexto, los recursos serán destinados a las regiones geográficamente cercanas donde exista posibilidades de conflicto o crisis económica o social y a los proyectos de ayuda a los nuevos miembros del bloque,  como forma de lograr  la estabilidad y confianza en el bloque europeo.

Esto es para regiones como América Latina un desafío, puesto que se está en una situación de escasa prioridad para los intereses europeos al ser una zona que no tiene mayores riesgos de inestabilidad, a excepción de Colombia. Esta situación es paradójica ya que si bien esto es favorable para las inversiones, no implica un tema prioritario en la agenda europea, ni en lo que a cooperación europea al desarrollo se refiere.

Frente a esta aparente estabilidad de la región, se ha dado un fenómeno  en  países como Argentina y Uruguay, que fueron receptores netos de inmigrantes europeos, en especial de España e Italia, pasaron a ser países de emigración a países de la UE debido a la  profunda crisis económica que ha llevado en algunos casos a una crisis social. De continuar este fenómeno, la UE tendrá que hacer frente a este problema que puede llegar a afectar la seguridad de los Estados,  puesto que la mayoría de  los emigrantes son indocumentados

A pesar de la perdida de jerarquía de América Latina en la escala de prioridades de Europa, generar situaciones de interés en la región como ser la estabilidad de los bloques, dar una imagen  de eficacia institucional de  los mismos, rever los foros para el dialogo interregional depende de nuestra región.

Presentar a América Latina como un bloque sin  fricciones, donde no haya grandes divisiones ni lucha por el liderazgo, con un consenso en las opiniones, algo que no es fácil de lograr, otorga un mayor poder negociador y una imagen fuerte y estable del mismo, tal vez la concreción de la Comunidad Sudamericana de Naciones sea un comienzo...

 La realización y la participación en reuniones previas o en forma paralela a las Cumbres por parte de la sociedad civil, las ONGS, así como del sector académico, pueden ser una forma de apoyo al proceso de integración así como una manera de acercar a los verdaderos protagonistas de los procesos de integración que son los pueblos.

Otro punto a tener en cuenta, es que la relación con EE.UU. y los vaivenes del ALCA tienen su repercusión en las negociaciones con la UE, ya que esta busca actuar como contrapeso a las acciones estadounidense.

            A pesar de ello, se debe tener presente que Europa es más importante para América Latina que esta para el viejo continente, la UE a través de la ayuda oficial otorgada a través de la Comisión y el Banco Europeo, es el primer donante de la región con 500 millones de euros anuales otorgados a AL y el Caribe desde el año 1996.

Específicamente en el área de cooperación, sería una buena opción para los países de la región latinoamericana, abordar el tema de la cooperación  horizontal, a través de la presentación de proyectos atractivos y novedosos en las áreas que abarcan los distintos programas.

·        Becas Alban, este es un programa de becas lanzado en mayo del 2002, en el marco de la II Cumbre UEALC, el cual dura hasta el año 2010 y está dirigido a estudiantes latinoamericanos para realizar estudios de posgrado y de formación superior de alto nivel.

·        Programa Alfa, destinado a la cooperación en materia académica en educación superior.

·        Programa @lis, apunta a la sociedad de la información.

·        URB-Al, el  programa es el programa que se encarga de los temas de redes y políticas urbanas.

Acceder a los mismos, así como al establecimiento de contactos bilaterales,  ya no a nivel de relación Estado a Estado, sino el establecimiento de una  relación de cooperación de ciudades europeas con ciudades latinoamericanas, el ingreso de estas a los sistemas de redes esto es la conformación de redes de ciudades latinoamericanas y europeas, es un mecanismo que está dando mucho resultado en lo que cooperación descentralizada se refiere, es una opción ante la presente situación de dificultad de captación de fondos directos de la cooperación europea.

Lic. Sandra C. Cedrés Binardel, Egresada de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad de la República Oriental del Uruguay, Posgrado en Estudios Internacionales – Sistema internacional e Integración, Diplomado en Estudios de Integración Europea en el Instituto Tecnológico Autónomo de México, alumna de la Maestría en Relaciones Internacionales de la Universidad de la República.

El sistema internacional de cooperación al desarrollo.

Cap. III: La cooperación al desarrollo de la Unión Europea, Madrid, CIDELA, 2000.  2da. Ed.

[2] Gómez Galán, Manuel; Sanahuja, José Antonio; “El sistema Internacional de cooperación al desarrollo” ; (Cap. lll: La cooperación al desarrollo de la Unión Europea”); Madrid; CIDEAL; 2000.

Fuente: http://www.congresoselis.com.uy